“大棚房”问题专项清理整治在落实耕地保护法定义务、遏制耕地“非农化”等方面发挥了积极作用。但在具体执行过程中，一些地方常因难以科学合理地界定设施农业与其他产业类型之间、设施农业用地与建设用地之间的关系，进而造成部分合理存在的温室大棚、畜禽养殖用地及其附属设施、配套设施被拆除。如何进一步明确设施农业用地内涵，对于正确处理耕地与设施农业用地之间的关系、推动农村产业结构升级、落实耕地“非农化”“非粮化”政策等方面都具有重要意义。
不同历史时期农用地与
设施农业用地的关系及存在的问题
不同历史时期设施农业的界定范围变化。1981年3月，中共中央、国务院转发国家农委《关于积极发展农村多种经营的报告》，从“大农业”的角度初步提出农业产业结构调整的概念，为农业设施化发展消除了制度制约。2008年7月，农业部印发的《关于促进设施农业发展的意见》，将设施农业定义为 “综合应用工程装备技术、生物技术和环境技术，按照动植物生长发育所要求的最佳环境，进行动植物生产的现代农业生产方式”，也体现了设施农业属于传统农业在技术层面的提质改造。随着第一产业范围的表述由1985年的“农业（包括林业、牧业、渔业等）”变为2003年的“农、林、牧、渔业”，设施农业也不再具有 “大农业”特征，而是成为农、林、牧、渔业设施化、现代化发展的重要途径。
设施农业用地的行业对应性不足。《土地管理法》将耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等界定为农用地的做法，超出了《国民经济行业分类》中“农业大类”的行业范围，使土地分类与经济行业分类缺少对应关系，部分不属于农业行业的果树苗木、畜禽养殖和挖塘养鱼等设施用地被视作农业类用地。虽然现行《土地利用现状分类》不再将农用地作为一级地类，仅在附录部分明确了相关地类与农用地的对应关系，现实工作依然难以改变“大农业”模式下的农用地对设施农业用地性质的影响。
设施农业用地分类缺少系统性。1984年，第一次全国土地调查采用的《土地利用现状分类及含义》，没有对设施农业用地单独分类。温室、塑料大棚用地仅体现在耕地二级地类 “菜地”的含义当中。国土资源部、农业部于1999年联合印发的《关于搞好农用地管理 促进农业生产结构调整工作的通知》，将温室大棚作为设施农业用地进行管理，肯定了温室大棚与耕、园、林、草等地类的差异性。《土地利用现状分类》却依然将大棚用地保留在耕地含义当中，造成同一土地分类体系内的大棚用地（耕地）与设施农业用地缺少明确的区分界限。同时，由于《土地利用现状分类》将设施农业用地归为“其他土地”类型，设施农业用地与具有相同或相近功能的耕、园、林、草等地类之间缺少用途关联性。在用地性质方面，国土资源部、农业部先后联合印发的《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》和《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》均规定设施农用地按照农用地管理。而按照土地分类、调查技术规程，农村居民点内的设施农用地只能作为建设用地进行调绘、统计。另外，设施农业用地中的附属、配套设施与农、林、牧、渔业的次要活动、辅助活动划分也存在衔接不足问题。尤其是在“大棚房”纠正整治效应的情况下，自然资源部、农业农村部2019年印发的《关于设施农业用地管理有关问题的通知》放宽了设施农业用地范围，也增加了附属、配套设施用地性质的不确定性。
现有设施农业用地认定标准有局限性。《关于设施农业用地管理有关问题的通知》提出，允许在永久基本农田内发展不破坏耕作层的设施农业，体现了耕作层对于设施农业用地类型的区分。《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》也基于此种认识，将破坏地表耕作层的种植、畜禽水产养殖等列为农业设施建设用地。但仅从耕作层是否破坏的角度定义设施农业用地，并不能体现设施农业的基本概念和本质特征，也难以理顺设施农业与土地分类之间的关系。《关于设施农业用地管理有关问题的通知》允许不破坏耕作层的种植设施占用永久基本农田，也不需进行补划工作，说明该文件将不破坏耕作层的农业生产用地归为设施农业用地类型。而《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》却将未破坏耕作层的温室、大棚、地膜等设施用地归为耕地，导致设施农业用地管理政策与土地分类体系之间的耕地、设施农业用地界定存在一定矛盾。同时，农业设施建设用地类型划分的科学性不够，致使部分利用地表耕作层耕种且部分破坏地表耕作层的设施农业用地类型存在能否划入永久基本农田、是否纳入建设用地指标管理等多重问题。
对策建议
加强国民经济行业分类与管理制度的衔接。我国国民经济行业分类经常根据社会产品形态差异、技术革新、劳动对象等因素变化及其与“农、林、牧、渔业”等行业相关性进行调整，但与经济发展、社会治理等需求相比，仍存在衔接不足的问题。因此，相关的科学研究、立法立规、土地分类和行政管理等应根据第一产业范围和《国民经济行业分类》的动态变化，及时更新学科分类、法律政策和标准规范，并适时整合、划转行业管理部门的职责权限。
完善土地利用分类分区制度。农业作为第一产业不仅直接利用表土（含耕作层）进行作物种植，也需要表面固化的场地、道路等来实施或辅助日常生产活动。建议逐步完善以产权界线为边界、以用途（功能）为主导的土地分类基础上的制度体系，通过将“农、林、牧、渔业”在土地分类层面整合为一个用地大类，并下设作物种植、农林辅助、动物饲养及屠宰、林业及伐木等多种相关产业用地类型，确保与第一产业相关的产品加工、服务支撑等一体化发展，避免依据单个行业划分地类造成用地管制标准多元化及第一产业规模化、综合化发展受阻等现象；加快土地利用分区制度建设，为细化设施农业用地内部的人工不透水层（耕作层被占用范围）占比管控、作物种类、生产行为规范、耕作层保护等提供可操作机制。
建立健全审批监管模式。在深化土地有偿使用制度改革、加快确权登记发证的基础上，加快不动产管理、登记及国土空间规划等方面的立法工作，逐步消除全域范围内不同所有制形式的第一产业用地管理的差异性，为设施农业用地的审批、登记、交易、退出等市场建设，创造良好的营商环境。降低设施农业的准入门槛；采取联合执法的方式，加大设施农业用地批后监管工作，切实保障设施农业用地使用符合节能环保、集约高效、资源循环和污染防治等要求。
（作者分别就职于山东省东营市土地矿产发展服务中心、北京师范大学自然资源学院、山东省临沂市土地整理中心）
原文敬请阅读2021年《中国土地》第4期
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